Wien und die Lobau: Rechtsverstöße und Zwickmühlen

Geschrieben am von Robert Poth

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Mit dem Unterlassen wirksamer Maßnahmen gegen die Verlandung insbesondere der Unteren Lobau scheint die Stadt Wien gegen EU-Umweltrecht, die Wiener Naturschutzverordnung und die Europaschutzgebietsverordnung zu verstoßen. Sogar der Betrieb des Grundwasserwerks Lobau könnte als Verstoß gewertet werden.

Hinweis: Eine überarbeitete, inhaltlich sowohl erweiterte als auch bereinigte Version dieses Artikels befindet sich hier: Wien/Untere Lobau: Klarer Verstoß gegen Naturschutzrecht.

Kann es in Einklang mit dem EU-Umweltrecht stehen, wenn Wien tatenlos dem Austrocknen und der Verlandung der Lobau, insbesondere der Unteren Lobau zusieht, einem Natura-2000-Gebiet gemäß der Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie (FFH) und der EU-Vogelschutzrichtlinie?

Wenn ja, wäre das doch sehr verwunderlich. Die FFH-Richtline beinhaltet nämlich einen Passus, der als „Verschlechterungsverbot” bekannt ist:

Laut Artikel 6 FFH haben die Mitgliedsstaaten nicht nur die „nötigen Erhaltungsmaßnahmen“ festzulegen, sondern auch „geeignete Maßnahmen“ zu treffen, um „die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume … sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten.“

Österreich müsste also im Nationalpark Donau-Auen Maßnahmen zur Vermeidung einer Verschlechterung der natürlichen Lebensräume ergreifen.

Die Umsetzung der beiden relevanten EU-Richtlinien fällt jedoch unter die ausschließliche Verantwortung der Bundesländer – also stehen in erster Linie Wien und Niederösterreich in der Pflicht.

Diese Verpflichtung wird in einem Guidance-Dokument der EU-Kommission weiter präzisiert:

Demnach haben die Mitgliedsstaaten „keinen Ermessensspielraum, was die Umsetzung der erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen betrifft“. Sie müssen „geeignete Schutzmaßnahmen treffen, um die ökologischen Merkmale von Natura-2000-Gebieten ab dem Zeitpunkt zu erhalten, zu dem die Gebiete als Gebiete von gemeinschaftlichem Interesse eingestuft wurden.“

Wichtig ist insbesondere ein Urteil des EU-Gerichtshofs aus dem Jahr 2005, das in diesem Guidance-Dokument erwähnt wird. Es beschränkt das Verschlechterungsverbot nämlich nicht auf menschliche Tätigkeiten, sondern erstreckt sich auch auf natürliche Entwicklungen „ … die den Erhaltungszustand von Arten und Lebensräumen in den besonderen Schutzgebieten verschlechtern können“.

Die Stadt Wien kann also nicht behaupten, dass bloß durch die Verhinderung menschlicher nachteiliger Eingriffe in die Lobau den Verpflichtungen aus der FFH-Richtlinie Genüge getan wäre.

Es dürfte unstrittig sein, dass es sich beim Austrocknen und der Verlandung der Lobau um eine solche nachteilige natürliche Entwicklung handelt – auch wenn sie letztlich auf menschliche Eingriffe zurückgeht.

Verschlechterung: Betrieb des Grundwasserwerks Lobau

Die Trinkwassergewinnung in der Unteren Lobau bewirkt an sich bereits eine Verschlechterung der ökologischen Merkmale (der hydrologischen Verhältnisse) des Schutzgebiets. Das steht außer Frage und wird auch von der Stadt Wien nicht bestritten, auf deren Webseite es heißt:

„Durch das Ausbleiben großflächiger Überflutungen und Durchströmungen kam es zu einer Senkung des Grundwasserspiegels. Das Wachstum von Wasser- und Sumpfpflanzen hatte eine Verringerung der freien Wasserfläche (Verlandung) zur Folge. Verschärft wurde die Lage durch die Wasserentnahme von Industrie und Landwirtschaft sowie durch die Trinkwasserentnahme des Grundwasserwerkes Lobau.“

Selbst der Weiterbetrieb des Grundwasserwerks nach der Ausweisung des Nationalparks Donau-Auen als Natura 2000-Gebiet könnte einen Verstoß gegen das Verschlechterungsverbot darstellen. Das ist dem Dokument “Natura 2000 und der Wald” der EU-Kommission zu entnehmen. Dort heißt es unter Punkt 26:

„Die Vorschrift gilt auch für Aktivitäten, die bereits durchgeführt wurden, bevor das Gebiet in das Natura-2000-Netz aufgenommen wurde. Entsprechend müssen auch laufende Aktivitäten, die sich nachteilig auf das Gebiet auswirken, verboten oder geändert werden.“

Daraus folgt:
Es gibt keinen automatischen Bestandsschutz für Aktivitäten, die bereits vor der Erklärung zum Natura 2000-Gebiet begonnen wurden und weitergeführt werden. Sie sind ebenso wie neue Vorhaben auf eventuelle nachteilige Auswirkungen auf das betreffende Gebiet zu prüfen und einem Verfahren vor der Naturschutzbehörde zu unterziehen.

Ein solches Verfahren hat im Fall des Grundwasserwerks Lobau offenbar nicht stattgefunden.

Man könnte zwar argumentieren, dass die sporadische Trinkwasserentnahme in Wartungsperioden der beiden Hochquellenleitungen und/oder bei Bedarfsspitzen nur “geringfügige” nachteilige Auswirkungen nach sich zieht. Sicher keine “geringfügige” Auswirkung ist aber, dass die weitere Trinkwasserförderung in der Unteren Lobau ohne Aufbereitung alle wirksamen Maßnahmen für eine “Hintanhaltung der Verlandungstendenz” (Nationalparkverordnung) blockiert.

In einem solchen Verfahren hätte dargelegt werden müssen, dass für die Nutzung des Grundwassers aus der Unteren Lobau (ohne Aufbereitung) aus “zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses” keine Alternativlösung besteht.

Zwar behauptet die zuständige Wiener Behörde, die MA 31 (Wiener Wasser), mit steter Regelmäßigkeit, dass das Grundwasserwerk Lobau unverzichtbar wäre. Die MA 31 hat aber bisher nicht erklärt, wie sich diese Behauptung mit dem Ausbau der Kapazitäten für die Trinkwasserversorgung Wiens durch die Grundwasserwerke Moosbrunn (64.000 m³ pro Tag, seit 2006) und Donauinsel-Nord (43.000 m³, seit 2015) verträgt. Die Versorgungskapazitäten sind heute selbst ohne das Grundwasserwerk Lobau (80.000 m³ pro Tag) höher als vor der Fertigstellung der Wasserwerke Moosbrunn und Donauinsel-Nord, selbst wenn man die Außerbetriebnahme des Wientalwasserwerks (10.000 m³) 2004 berücksichtigt.

Diese Kapazitätserweiterung erfolgte vor dem Hintergrund eines praktisch stagnierenden Wasserverbrauchs: Das beträchtliche Bevölkerungswachstum der Stadt wurde zumindest bisher durch einen Rückgang des Verbrauchs pro Kopf und der erfolgreichen Verringerung der Leitungsverluste im Rohrnetz kompensiert.

Wieso heute mit höheren Kapazitäten (Moosbrunn + Donauinsel-Nord – Wiental = 97.000 m³) nicht gelingen kann, was früher mit geringeren Kapazitäten (Lobau + Wiental = 90.000 m³) machbar war, ist auf den ersten Blick nicht nachvollziehbar. Es mag dafür gute Gründe – etwa technischer oder betriebswirtschaftlicher Natur – geben, die der MA 31 bekannt sind; die Öffentlichkeit weiß jedenfalls nichts davon.

Interpretation des Verschlechterungsverbots durch die Stadt Wien

Die Stadt Wien äußert sich dazu u.a. auf ihrer Website. Dort heißt es: „Diesem Verschlechterungsverbot wird im Rahmen naturschutzrechtlicher Bewilligungsverfahren Rechnung getragen.“

Die Aussage steht nicht in Einklang mit der oben dargestellten Rechtslage. Die von der Stadt Wien genannten “naturschutzrechtlichen Bewilligungsverfahren” beziehen sich ausschließlich auf potenzielle menschliche Eingriffe in das Schutzgebiet.

Nicht nur das. Die Untätigkeit der Stadt Wien in punkto Verlandung insbesondere der Unteren Lobau widerspricht offenbar auch österreichischem Recht, nämlich der Wiener Nationalparkverordnung und auch der Europaschutzgebietsverordnung. Die Wiener Nationalparkverordnung schreibt u.a. eine “Hintanhaltung der Verlandungstendenz” vor.

Auch die Europaschutzgebietsverordnung lässt wenig Interpretationsspielraum übrig, denn sie sieht die “Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes” vor:

Unvollständige Berichte Wiens an die EU-Kommission

Hinzuzufügen ist, dass die Stadt Wien auch ihre Berichtspflichten zum Natura-Gebiet “Nationalpark Donau-Auen (Wiener Teil)” nicht vollständig erfüllt. Zu berichten sind unter anderem “Bedrohungen, Belastungen und Tätigkeiten mit Auswirkungen auf das Gebiet”.

Es sollte unstrittig sein, dass das Austrocknen, der Verlust aquatischer Habitate und damit der Lebensräume geschützter Arten in der Lobau eine „Bedrohung“ darstellt.

Außerdem gehört im Fall der Unteren Lobau auch die Entnahme von Grundwasser für die öffentliche Trinkwasserversorgung zu diesen Bedrohungen, da sie zweifellos eine Verschlechterung der ökologischen Merkmale (der hydrologischen Verhältnisse) des Schutzgebiets nach sich zieht.

Im letzten veröffentlichten Wiener Bericht (Update 09-2017) kommt nichts davon vor.

Das Land Niederösterreich, obwohl der niederösterreichische Teil des Nationalparks weniger betroffen ist, meldet die Bedrohung durch Austrocknen/Verlandung dagegen sehr wohl – unter dem Code K01.03 = „drying out“.

Mit anderen Worten: Die Stadt Wien dürfte mit ihrer Tatenlosigkeit nicht nur gegen das Verschlechterungsverbot der FFH-Richtlinie, die Wiener Naturschutzverordnung und die Europaschutzgebietsverordnung verstoßen, sondern unterschlägt die Bedrohung der Lobau durch Austrocknen und Verlandung in ihren Berichten an die EU-Kommission. Eine Praxis, für die das Land Niederösterreich offenbar keine Veranlassung sieht.

Näher betrachtet ist die Sache aber doch etwas verzwickter.

Rechtliche Zwickmühle

Wie ich in meinem Beitrag „Die Quadratur des Kreises“ geschildert habe, scheint die Untätigkeit Wiens in erster Linie auf den Umstand zurückzuführen sein, dass im Grundwasserwerk Lobau seit jeher Trinkwasser praktisch ohne Aufbereitung gefördert wird und Maßnahmen zur Rettung der Unteren Lobau (Dotationen, Gewässervernetzung etc) unvermeidlich zu einer Verschlechterung der Grundwasserqualität im Brunnenfeld des Grundwasserwerks führen würden.

Die österreichische Rechtslage ist in dieser Hinsicht unklar, denn die Bund-Länder-Vereinbarung und das Wiener Nationalparkgesetz sehen sowohl einen Schutz des Grundwassers als auch die Verbesserung/Erhaltung des hydrologischen Haushalts vor – als gleichrangige Ziele.

Leider scheint jedoch ein ebensolcher Konflikt auch im EU-Recht zu bestehen – zwischen den Zielen der FFH-Richtlinie und den Zielen der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) bzw. der Grundwasserrichtlinie (GWRL). Nicht nur die FFH-Richtlinie, sondern auch die WRRL beinhaltet ein Verschlechterungsverbot. In Art 7 (3) WRRL wird den Mitgliedsstaaten sogar aufgetragen, den Aufbereitungsaufwand für Trinkwasser zu verringern. Und auch in der Präambel der Grundwasserrichtlinie wird darauf verwiesen. 

Es scheint daher in Zusammenhang mit der Unteren Lobau eine rechtliche Zwickmühle zu bestehen:

  • Ergreift die Stadt Wien keine geeigneten Maßnahmen, um die Untere Lobau vor der Verlandung zu retten, verstößt sie gegen das Verschlechterungsverbot in Art. 6 der FFH-Richtlinie.
  • Ergreift die Stadt Wien geeignete Maßnahmen, verschlechtert sich voraussichtlich der Zustand des Grundwassers in den Brunnen der Unteren Lobau. Dies könnte wiederum einen Verstoß gegen die Wasserrahmenrichtlinie und die Grundwasserrichtlinie darstellen oder zumindest als solcher interpretiert werden. 

Präzedenzfälle scheint es nirgends in der EU zu geben. Es bedürfte wohl einer Klage der EU-Kommission gegen Österreich, um eine Klärung durch den EuGH herbeizuführen.

Die EU-Kommission zu einer Klage wegen Verletzung des FFH-Verschlechterungsverbots zu bewegen, erscheint aber als ziemlich schwieriges, wenn nicht aussichtsloses Unterfangen, zumindest aufgrund einschlägiger Erfahrungen von Umweltorganisationen wie dem WWF.

Das vorrangige Ziel bleibt also weiter, Druck auf Wien auszuüben, um eine Lösung auf politischem Wege herbeizuführen – zumal die Errichtung einer Aufbereitungsanlage für das Grundwasserwerk Lobau mit eher geringen finanziellen Belastungen verbunden wäre. Wie meine Überschlagsrechnung ergibt, würden die Kosten einer Aufbereitungsanlage für die Lobau pro Kopf der Wiener Bevölkerung zirka vier bis fünf Euro pro Jahr betragen.

Eine unüberwindbare politische Hürde ist das jedenfalls nicht.

(“Dieser Text ist unter CC BY 4.0 International lizenziert”)

Alle Fotos: Kurt Kracher

Quellen:

 

 

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